第一条【立法目的】

为了预防洗钱活动，遏制洗钱以及相关犯罪， 加强和规范反洗钱工作，维护金融秩序、社会公共 利益和国家安全，根据宪法，制定本法。

条文主旨

本条是关于本法立法目的的规定。

立法背景与演变

原法第一条规定：“为了预防洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及 相关犯罪，制定本法。”新法第一条规定：“为了预防洗钱活动，遏制洗钱以 及相关犯罪，加强和规范反洗钱工作，维护金融秩序、社会公共利益和国家 安全，根据宪法，制定本法。”本次修订增加了“维护国家安全、社会公共利 益”的表述，充分体现了反洗钱在维护国家安全和社会公共利益中的重要作 用。国家安全是国家生存和发展的基础，确保国家安全和社会稳定一直处于 世界各国国家战略的首位。反洗钱与国家安全，特别是非传统安全有着密切 的联系。从国际上看，2001 年美国“9·11”事件后，西方发达国家不断调整 国家反洗钱战略，已经将反洗钱提高到维护国家经济安全和国际政治稳定的 战略高度，反洗钱成为谋取国家利益的政治工具和实施国际制裁的重要手段。 从国内看，我国国家安全和社会安定面临的威胁和挑战增多，特别是各种威 胁和挑战联动效应明显、危害性更大。面对新形势、新任务，我们应当强化 底线思维，以维护国家安全为核心，准确定位反洗钱工作，加强对反洗钱国 际规则和实务的研究，防范洗钱和恐怖融资风险。社会公共利益是指广大公 民所能享受的利益，是全体社会成员为实现个体利益所必需的社会秩序，其 实现形式包括国家制度和国家权力。社会公共利益只有通过民主与法治的途 径才能实现。用民主保证国家制度的公共性，用法治保证国家权力的公共性。 另外，本次修法增加了“加强和规范反洗钱工作”的规定，明确依法行政和 依法履行反洗钱义务的要求。

条文解读

一、预防洗钱活动，遏制洗钱以及相关犯罪 反洗钱法律制度体系包括洗钱犯罪刑事打击和行政预防两个方面。对洗 钱犯罪活动的刑事打击主要体现在《中华人民共和国刑法》（后文简称《刑 法》）关于洗钱罪的规定，以《刑法》为依据，通过对洗钱犯罪分子的刑事 侦查和刑事诉讼，追究其刑事责任。反洗钱行政预防主要体现在《反洗钱法》 关于反洗钱预防活动的规定，即采取客户尽职调查、大额交易和可疑交易报 告、客户身份资料和交易记录保存以及反洗钱特别预防措施等，预防洗钱活 动的发生；遏制洗钱以及相关犯罪就是通过反洗钱机制建设，阻止、杜绝洗 钱以及相关犯罪，属于行政法律制度的范畴。反洗钱的目标就是通过对洗钱 犯罪的预防、遏制和打击，让各种违法犯罪所得无处藏匿，让犯罪分子一无 所获。让犯罪分子认识到，即使获得犯罪收益也无法占为己有、使用、收益 或消费，从而迫使其主动放弃违法犯罪念头。犯罪分子的犯罪意愿下降，相 应的犯罪率就降低，反洗钱就从根源上遏制了相关犯罪。

（一）我国反洗钱刑事立法 中国反洗钱刑事立法与国际反洗钱和反恐怖融资立法的发展基本同步， 并体现为“多条文规定、多罪名处理”的特点，基本涵盖了各种形式的洗钱 犯罪行为。由于历史的原因，1979 年，全国人民代表大会制定《刑法》时没 有将洗钱行为规定为犯罪，只规定了销赃罪。1979 年《刑法》a 第一百七十二 条规定：“明知是犯罪所得的赃物而予以窝藏或者代为销售的，处三年以下有 期徒刑、拘役或者管制，可以并处或者单处罚金。”1989 年 9 月 4 日，第七届 全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定，批准中华人民共和国代表顾 英奇于 1988 年 12 月 20 日签署的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物 公约》，我国成为该公约的缔约国，承担制裁毒品犯罪的义务。1990 年 12 月 28 日，第七届全国人大常委会第十七次会议通过了《关于禁毒的决定》。该 决定的第 4 条规定了“掩饰、隐瞒毒赃性质和来源罪”，将窝藏、转移、隐瞒 毒品犯罪所得，掩饰、隐瞒出售毒品所得的非法性质和来源的行为规定为犯 罪，这是我国第一次在国内法中明文规定与洗钱相关的犯罪行为。 1997 年 3 月 14 日通过的《刑法（修订草案）》b，在 1990 年《关于禁毒的 决定》的基础上，对洗钱罪作出了更加明确的规定，并扩大了洗钱犯罪上游 犯罪范围。1997 年新《刑法》第一百九十一条规定：“明知是毒品犯罪、黑社 会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其 来源和性质，有下列行为之一的，没收实施以上犯罪的违法所得及其产生的 收益，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处洗钱数额百分之五以上 百分之二十以下罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处洗 钱数额百分之五以上百分之二十以下罚金：

（一）提供资金账户的；

（二）协助将财产转换为现金或者金融票据的；

（三）通过转账或者其他结算方式协助资金转移的；

（四）协助将资金汇往境外的；

（五）以其他方法掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源 的。单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其 他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役。” 1997 年新《刑法》在第 二百二十五条规定了“非法经营罪”，在第三百一十二条规定了“窝藏、转 移、收购、销售赃物罪”，在第三百四十九条规定了“窝藏、转移、隐瞒毒 品、毒赃罪”。

继 1997 年《刑法》之后，我国先后三次对洗钱罪的规定进行修改，包括 《刑法修正案（三）》《刑法修正案（六）》和《刑法修正案（十一）》，不断 扩大上游犯罪的范围，增加洗钱罪的行为类型，加大对洗钱行为的刑事惩罚 力度。 2001 年“9·11”事件后，为了惩治恐怖活动犯罪和适应国际反恐怖斗 争的需要，保障国家和人民生命、财产安全，维护社会秩序，2001 年 12 月 29 日，全国人大常委会通过的《刑法修正案（三）》a，在《刑法》中增加第 一百二十条之一，将资助恐怖组织或者实施恐怖活动的个人的行为规定为犯 罪，并将刑法第一百九十一条修改为：“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织 犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益 ……”进一步将 掩饰、隐瞒恐怖活动犯罪获得财物的非法来源和性质的行为纳入洗钱犯罪的 打击范围。 2006 年 6 月 29 日，全国人大常委会通过的《刑法修正案（六）》b，将 《刑法》第一百九十一条第一款修改为：“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组 织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯 罪、金融诈骗犯罪的所得及其产生的收益 ……”将贪污贿赂犯罪、破坏金融 管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪增加规定为洗钱罪的上游犯罪。同时将刑法第 三百一十二条修改为：“明知是犯罪所得及其产生的收益而予以窝藏、转移、 收购、代为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的，处三年以下有期徒刑、拘役 或者管制，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑， 并处罚金。”将明知是犯罪所得及其产生的收益而予以窝藏、转移、收购、代 为销售或者以其他方法掩饰、隐瞒的行为，规定为犯罪。通过上述两个条款 的修改，将所有清洗犯罪所得及其收益的行为都纳入了刑事打击的范围。 2020 年 12 月 26 日，全国人大常委会通过的《刑法修正案（十一）》a 将 《刑法》第一百九十一条修改为：“为掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组 织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、 金融诈骗犯罪的所得及其产生的收益的来源和性质，有下列行为之一的，没 收实施以上犯罪的所得及其产生的收益，处五年以下有期徒刑或者拘役，并 处或者单处罚金；情节严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金：

（一）提供资金账户的；

（二）将财产转换为现金、金融票据、有价证券的；

（三）通过转账或者其他支付结算方式转移资金的；

（四）跨境转移资产的；

（五）以其他方法掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质的。 单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他 直接责任人员，依照前款的规定处罚。” 《刑法修正案（十一）》首次将“自洗钱”纳入洗钱罪，进一步扩大洗钱 罪的打击范围，这是一个重大调整。同时，细化了洗钱的行为方式，将“协 助将资金汇往境外”被改为了“跨境转移资产”，并将地下钱庄等非法支付结 算行为也规定为洗钱方式之一。

经过刑事立法的发展和完善，我国形成由《刑法》第一百九十一条、第 三百一十二条、第三百四十九条和第一百二十条之一构成的打击洗钱犯罪 的刑事法律体系 b：①对于涉及毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活 动犯罪、走私犯罪、贪污贿赂犯罪、破坏金融管理秩序犯罪、金融诈骗犯罪 等法定七类严重上游犯罪的洗钱活动，适用第一百九十一条洗钱罪，予以严 厉的刑事处罚。②对于涉及上述七类上游犯罪之外的洗钱行为，分别适用第 三百一十二条掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪或者第三百四十九条窝 藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪。③依据反洗钱与反恐怖融资紧密相连的国际 共识，第一百二十条之一帮助恐怖活动罪也属于我国洗钱罪的罪名体系。 2024 年 8 月 19 日，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理洗钱 刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2024〕10 号），根据《刑法》《中 华人民共和国刑事诉讼法》（后文简称《刑事诉讼法》）的规定，就办理洗钱 刑事案件适用法律的若干问题作出解释。一是明确“自洗钱”“他洗钱”犯罪 的认定标准，以及“他洗钱”犯罪主观认识的审查认定标准。二是明确洗钱 罪“情节严重”的认定标准。洗钱数额在五百万元以上，且具有多次实施洗 钱行为；拒不配合财物追缴，致使赃款赃物无法追缴；造成损失二百五十万 元以上；或者造成其他严重后果情形之一的，应当认定为“情节严重”。三是 明确“以其他方法掩饰、隐瞒犯罪所得及其收益的来源和性质”的七种具体 情形 a。四是明确洗钱罪与掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪的竞合处罚 原则。掩饰、隐瞒《刑法》第一百九十一条规定的上游犯罪的犯罪所得及其 产生的收益，构成洗钱罪，同时又构成掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收 益罪的，依照洗钱罪定罪处罚。五是明确罚金数额标准。规定了在不同法 定刑幅度下判处罚金的最低数额。六是明确从宽处罚的标准。行为人如实 供述洗钱犯罪事实，认罪悔罪，并积极配合追缴犯罪所得及其产生的收益的， 可以从轻处罚；犯罪情节轻微的，可以依法不起诉或者免予刑事处罚。 （二）我国反洗钱行政立法 与反洗钱刑事立法相对应，我国反洗钱预防性法律稍滞后于洗钱犯罪刑 事立法发展。2003 年 12 月，第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议 修正的《中华人民共和国中国人民银行法》a （后文简称《中国人民银行法》） 第四条规定中国人民银行履行“指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱 的资金监测”。第三十二条规定中国人民银行有权对金融机构以及其他单位 和个人“执行有关反洗钱规定的行为”进行检查监督。第四十六条规定金融 机构以及其他单位和个人违反有关规定，有关法律、行政法规有处罚规定的， 依照其规定给予处罚；有关法律、行政法规未作处罚规定的，由中国人民银 行区别不同情形给予警告，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处 违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元 的，处五十万元以上二百万元以下罚款；对负有直接责任的董事、高级管理 人员和其他直接责任人员给予警告，处五万元以上五十万元以下罚款；构成 犯罪的，依法追究刑事责任。

洗钱本质上是犯罪收益、犯罪所得转换和转移的过程。理论上讲，为逃 避执法部门追查，犯罪分子都要对其犯罪所得进行清洗，以掩盖其真实犯罪 所得来源。鉴于金融机构在一个国家的支付体系以及金融资产管理和转移过 程中的独特作用，金融机构已经成为监测犯罪资金流动的核心领域。一方面， 金融机构是社会资金流动的主要载体和媒介，金融机构所提供的产品和服务 的特点决定了其将面临经常被犯罪分子利用洗钱的潜在风险。另一方面，金 融机构为客户办理业务，在第一时间接触洗钱犯罪分子及其清洗的犯罪收益， 具有发现洗钱犯罪活动的便利条件。如果金融机构与客户建立初始业务关系 时就依法开展客户尽职调查，严密监控其大额交易和异常资金流动，及时向 有关部门报送大额交易和可疑交易报告，留存客户身份资料和金融交易的痕 迹，按照有关法律法规的要求采取特别预防措施，及时冻结、最终追缴、没 收犯罪分子的资金，可以有效防范和打击洗钱犯罪活动，削弱犯罪分子实施 犯罪甚至继续实施犯罪的利益刺激和经济基础，实现禁止任何人因违法犯罪 活动而获利的目标。为此，有关国际组织、各国政府、专业反洗钱和反恐怖 融资机构出台的一系列反洗钱和反恐怖融资国际规则、国际公约和法律制度 都赋予金融机构法定反洗钱义务，制定和实施专门的预防性法律制度成为国 际共识，并在大多数国家成为立法现实。为更有效地预防、遏制和打击洗钱 犯罪，2006 年 10 月 31 日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次 会议审议通过《中华人民共和国反洗钱法》a，以法律的形式明确了我国反洗 钱行政管理体制，规定了金融机构以及特定非金融机构的反洗钱义务。《反洗 钱法》对金融机构建立内部控制制度、识别客户身份、报告大额交易和可疑 交易、保存交易记录等预防洗钱活动的措施作出了全面规定，并规定有关措 施同时适用于特定非金融机构。此外，为了加强对恐怖主义活动的预防监控， 《反洗钱法》规定该法所规定的反洗钱措施同时适用于涉嫌恐怖主义资金的监 控；其他法律另有规定的，适用其规定。《反洗钱法》的颁布实施，对于预防 洗钱活动，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及其相关犯罪，发挥了非常重要的 作用。《反洗钱法》通过建立对洗钱活动的预防监控机制，增加了犯罪分子洗 钱的难度，减少了犯罪分子享用犯罪所得的空间，从而达到遏制洗钱犯罪及 相关犯罪的目的。另外，中国人民银行等部门履行反洗钱监督管理职责和金 融机构履行反洗钱义务，可以发现犯罪线索，为侦查机关打击洗钱犯罪及其 上游犯罪提供支持，从而威慑犯罪分子，起到遏制洗钱犯罪及相关犯罪的作 用。打击洗钱犯罪成为遏制其上游犯罪的关键环节，是切断或限制犯罪集团 的资金来源，削弱或控制犯罪活动的重要手段。

需要注意的是，反洗钱与反恐怖融资工作具有高度的关联性，特别是 “9·11”事件之后，在建立完善反洗钱法律制度的同时，国际社会也关注和 强调反恐怖立法和反恐怖融资立法，期望从资金角度切入，利用反洗钱措施 有效开展反恐怖工作。为了防范和惩治恐怖活动，加强反恐怖主义工作，维 护国家安全、公共安全和人民生命财产安全，根据宪法，2015 年 12 月 27 日， 第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过《中华人民共和国 反恐怖主义法》（后文简称《反恐怖主义法》），自 2016 年 1 月 1 日起施行 a。 《反恐怖主义法》对金融机构和特定非金融机构履行反恐怖主义融资义务情况 的监督管理，以及对恐怖活动组织及恐怖活动人员的资金或者其他资产的查 封、扣押、冻结措施等作出了明确的规定。

《反洗钱法》自 2007 年实施以来，在遏制和打击洗钱犯罪、维护金融秩 序方面发挥了重要作用。近年来，反洗钱国际趋势和标准发生重大转变，国 内洗钱及相关犯罪形势依然严峻，《反洗钱法》的有些条款难以满足反洗钱工 作的实际需要。2019 年 10 月，全国人大财经委建议中国人民银行做好《反洗 钱法》的修订研究论证的有关基础准备工作，适时提出修改《反洗钱法》的 建议，争取列入全国人大常委会 2021 年度立法工作计划安排审议。之后，中 国人民银行着手开展法律修订的具体工作。2021 年 6 月，中国人民银行发布 《中华人民共和国反洗钱法（修订草案公开征求意见稿）》，向全社会公开征 求意见。全国人大常委会 2022 年度立法工作计划中将修改《反洗钱法》列入 预备审议项目。2023 年，修订反洗钱法被列入全国人大常委会和国务院立法 工作计划。2024 年 1 月 22 日，国务院常务会议决定将《中华人民共和国反洗 钱法（修订草案）》提请全国人大常委会审议。2024 年 4 月 23 日，在十四届 全国人大常委会第九次会议上，受国务院委托，中国人民银行行长潘功胜作 关于《中华人民共和国反洗钱法（修订草案）》的说明，反洗钱法修订草案首 次审议，并于 4 月 26 日公开征求意见。在广泛征求意见的基础上，2024 年 9 月 10 日，十四届全国人大常委会第十一次会议听取了宪法和法律委员会副主 任委员黄明作的关于反洗钱法修订草案修改情况的汇报，反洗钱法修订草案 第二次审议，9 月 13 日反洗钱法修订草案第二次审议稿公开征求意见。2024 年 11 月 8 日，在十四届全国人大常委会第十二次会议上表决通过关于修订 《反洗钱法》的决定，自 2025 年 1 月 1 日起施行。此次《反洗钱法》的修订， 保持现行基本制度不变，进一步明确了反洗钱的概念和任务，强调风险为本 的反洗钱监管，完善了反洗钱义务主体范围，配合反洗钱工作的要求及反洗 钱调查相关规定，增强反洗钱行政处罚惩戒性，提高违法责任与处罚的匹配 程度，给出受益所有人定义及身份信息识别要求等。本次修订的重点是贯彻 落实党中央、国务院金融工作部署，根据国内外反洗钱和反恐怖融资的新形 势、新情况，加强反洗钱法治建设，全面提升反洗钱和反恐怖融资工作的有 效性，进一步增强反洗钱助推国家治理体系和治理能力现代化的能力，充分 发挥反洗钱在打击洗钱及上游犯罪、防范和化解金融风险、维护社会安全稳 定、参与全球治理等方面的重要作用。

二、加强和规范反洗钱工作 《反洗钱法》作为我国反洗钱工作的专门法律，通过其明确的法律框架和 监管机制，为预防洗钱活动、遏制洗钱以及相关犯罪提供了重要的法律保障 和操作指南，成为做好反洗钱工作的基石，是做好反洗钱工作需要遵守的基 本规范，反洗钱工作也就有法可依。一方面，做好反洗钱工作可以维护金融 秩序，有利于保障金融服务和资金流动的正常运行。另一方面，反洗钱工作 也要贯彻风险为本的原则，特别是在客户尽职调查工作中，不应采取与洗钱 风险不匹配的过度强化措施，弱化金融服务，影响正常资金的流动。在防范 洗钱和恐怖融资风险的同时，要对反洗钱工作进行规范，进一步优化为民服 务，依法保护人民群众的资金安全和利益，持续提升金融服务实体经济质效， 特别是服务好中小微企业，改善营商环境，推动经济高质量发展。在有效管 理洗钱和恐怖融资风险的情况下，对于难以中断的正常交易，金融机构可以 在建立业务关系后尽快完成客户及其受益所有人身份核实工作，最大限度地 减轻金融机构和客户的负担，提升金融机构为民服务的效率。

三、维护金融秩序、社会公共利益和国家安全，根据宪法，制定 本法

（一）维护金融秩序 金融秩序是指金融活动的规范性和稳定性。金融秩序是金融市场健康稳 定发展的基础。在良好的金融秩序下，金融活动遵循一定的规则和准则，金 融体系中的各个组成部分能够协同运作，确保金融市场的稳定和高效。金融 制度是经济社会发展中重要的基础性制度，中国共产党自诞生以来就高度重 视对金融工作的领导，始终坚持牢牢把握金融发展和前进的方向，不断探索 金融支持革命战争和创立新政权、服务深化改革开放和社会主义现代化建设， 推动经济转型升级和高质量发展。防控金融风险是维护金融秩序的永恒主题。 当前，我国房地产、地方政府债务、中小金融机构等领域的风险形势仍然复 杂严峻，并可能跨机构、跨市场、跨业态交叉感染，严重威胁金融安全稳定； 同时，电信网络诈骗、非法集资等涉众型经济犯罪猖獗，社会领域与专业领 域的经济犯罪、传统经济犯罪与网络经济犯罪相互叠加、花样翻新，发案总 量持续处于高位，大案要案多、涉案金额大、涉及地域广、涉众人数多。此 类衍生于互联网领域的犯罪活动多采取虚构交易，手法复杂，较传统的犯罪 活动风险积聚更快，且借助互联网产生放大效应，已经成为危害金融秩序的 重要风险点。洗钱行为通过金融工具或者金融机构实现对上游犯罪所得进行 赃款属性转换，此种黑钱清洗交易活动并非正常经济流通领域中生产、分配、 交换环节产生的商品交易行为，危害国家对金融活动和秩序的管理，对金融 机构的安全运营构成实质威胁。反洗钱是防范和化解金融风险、维护金融稳 定的重要工具和制度安排，金融机构和特定非金融机构通过强化风险防范措 施，在妥善处理好金融业务发展与合规经营之间关系的同时，加强反洗钱合 规管理和洗钱风险控制，防止因风险管控不力引发各类洗钱风险，可有效维 护金融秩序。因此，维护金融秩序也就成为反洗钱的主要目的之一。

（二）维护社会公共利益 维护公共利益是现代社会治理的重要任务之一。按照社会公共利益上位 说，社会公共利益包括了社会利益、公共利益和社会整体利益。社会利益的 主体是“社会”，社会利益一般表现为对一种无形的健康秩序与状态的建立和 维护。公共利益的主体是“一定地域的绝大多数人”，表现为广泛主体的利益 要求。社会整体利益是强调整体的利益，与地方利益、局部利益相区别。而 社会公共利益包含了社会利益与公共利益，满足社会利益与公共利益中的任 何一种都可以成为社会公共利益。在现代商品经济社会，除了凶杀、宗教、 价值冲突以及政治性动机的犯罪活动外，严重犯罪的动机多是获取非法经济 收益。犯罪分子通过违法犯罪活动获取巨额黑钱，如果不加掩饰隐藏，这些 巨额黑钱的存储、交易、支配、使用容易被执法部门发现。以此为线索，执 法部门可非常容易地追溯其原罪。犯罪分子为规避执法部门追查，掩饰隐藏 其违法犯罪获取的巨额收益的来源、性质、地点或流向，需要用各种手段和 方法将违法犯罪收益连续转换、流动和清洗，使其在形式上合法。所以说， 洗钱是产生犯罪收益的贪利性犯罪的伴生犯罪，本质上是货币资金转换和转 移的过程，表现为犯罪收益资金不断转移、转换和流动。犯罪分子总是寻求 利用资金流动密集、监管薄弱的领域和环节洗钱。金融是社会资金融通的主 渠道，金融系统成为反洗钱工作的重点领域。随着金融系统反洗钱工作力度 加大，洗钱犯罪活动向地下钱庄和赌场、会计师和律师事务所、房产中介、 贵金属和珠宝交易商等特定非金融机构渗透，反洗钱范围也逐渐向这些领域 延伸。洗钱作为各种贪利性犯罪的衍生犯罪，不仅助推上游犯罪、妨碍司法 机关依法追缴犯罪所得及其收益，而且破坏金融管理秩序，妨碍法治化营商 环境的建设，严重危害国家安全、金融稳定和人民群众的切身利益，必须依 法严厉惩处。通过反洗钱措施预防和遏制洗钱及相关犯罪，维护社会公共利 益成为反洗钱的主要目的之一。

（三）维护国家安全 习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上指出：“国家安全是 民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。”国家安全是指国家政权、主 权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益 相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力。 在 2014 年 4 月 15 日召开的国家安全委员会第一次会议上，习近平总书记明 确提出和系统论述“总体国家安全观”的概念，要求必须坚持总体国家安全 观。2015 年 7 月 1 日公布的《中华人民共和国国家安全法》a 对政治安全、国 土安全、军事安全、文化安全、科技安全等 11 个领域的国家安全任务进行了 明确。 随着规模和深度的日益加剧，洗钱犯罪威胁到社会政治、经济、法律、 公共秩序等多个领域，已被国际社会公认为冷战之后典型的“非传统安全问 题”（Non-traditional Security Issues）之一。反洗钱已被提升到维护国家经济 安全和国际政治稳定的战略高度，是国际合作的重点领域之一，许多国际多 边合作机制均将预防和打击洗钱与恐怖融资作为重要议题。反洗钱和反恐怖 融资工作被引入到世界各国的国家治理制度中，并得到国际社会充分肯定和 认可，最重要的原因是反洗钱和反恐怖融资具有打击经济犯罪活动，遏制其 他严重刑事犯罪，维护社会公平正义，为金融稳定和金融改革创造良好环境 的重要职能。我国自 2002 年开展反洗钱工作以来，通过监管部门、金融机构 不懈努力，逐步构建起了一套比较有效的反洗钱和反恐怖融资法律制度体系 和管理体制机制，在预防和打击洗钱犯罪、维护金融秩序、保障国家安全和 社会稳定等方面发挥了重要作用，成为推进国家治理体系和治理能力现代化 的重要组成部分。一是围绕着“追踪资金”（follow the money）理念建立起 来的反洗钱和反恐怖融资制度成为遏制、打击违法犯罪活动的得力工具。二 是通过“客户尽职调查、客户身份资料和交易记录保存、大额交易和可疑交 易报告”等三项反洗钱核心义务的履行，为全社会编织了一张保障正常经济 金融活动免受侵害的安全网。三是反洗钱不同于专业金融监管部门的传统金 融监管，其监管范围已经覆盖全国所有金融机构、支付机构，并逐渐向非政 府组织和房地产中介、贵金属交易商、会计师和律师事务所等特定非金融机 构延伸，基本覆盖了全部资金交易流动密集的行业。特别是对非自然人客户、 特定自然人身份的识别等法人和法律透明度的制度安排有利于摸清社会资本 参与控股金融企业的底数，对于治理金融乱象、维护社会的公平正义具有独 到的作用。反洗钱成为综合治理的连接点，将经济安全、金融安全、社会安 全、国际合作、打击恐怖主义等许多非传统性的国家安全问题联系在一起， 其中诸多内容恰恰是总体国家安全的有机组成部分，反洗钱由此贯穿于实现 总体国家安全的多个层面和进程始终，成为践行和落实总体国家安全观的重 要环节和抓手。

（四）根据宪法，制定本法 依据宪法制定法律 是中国法律体系构建的基本原则之一，体现了宪法作 为国家根本大法的最高法律地位和权威。这一原则不仅体现在全国人民代表 大会及其常务委员会制定的基本法律和其他法律中，而且也贯穿于行政法规、 地方性法规和规章中。 （1）宪法是其他法律的立法基础。宪法作为国家的根本大法，具有最高 的法律效力。《中华人民共和国立法法》第五条明确规定：“立法应当符合宪 法的规定、原则和精神。”这意味着所有其他法律、法规、规章等规范性文件 都必须遵循宪法的规定，不得与其相抵触。因此，宪法是制定其他法律的基 础和依据。这一点在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人 民政府组织法》以及《中华人民共和国民法典》等法律中得到了体现，这些 法律在开篇即声明“根据宪法，制定本法”。 （2）宪法规定国家机构的组织和职权。宪法详细规定了国家机构的组织 和职权，包括国家权力机关的组成、职能以及相互关系等。立法活动必须严 格遵循这些规定，确保国家机构的设置和职权的行使符合宪法的精神和原则。 这有助于维护国家机构的稳定和高效运行。 （3）宪法保障公民的基本权利和义务。宪法明确规定了公民的基本权利 和义务，如言论自由、信仰自由、人身自由等。立法过程中必须充分保护和 实现这些权利和义务，确保公民的合法权益不受侵犯。这体现了宪法对公民 权利的重视和保障，也是立法工作的重要指导原则。

另外，我国《宪法》第二十八条规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和 其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其 他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。”《反洗钱法》预防洗钱活动和遏制洗 钱以及相关犯罪，采取反洗钱措施，与宪法第二十八条关于维护社会经济秩 序的有关规定有密切联系。所以，宪法因其具有最高的法律效力，规定国家 机构的组织和职权，以及保障公民的基本权利和义务，而成为立法的重要依 据。在制定法律时，必须严格遵循宪法的规定和原则，以确保法律的合法性 和有效性。

四、《反洗钱法》修订的必要性

（一）顺应反洗钱形势发展变化，加快建设金融强国的迫切需要 原《反洗钱法》是 2006 年 10 月 31 日全国人大常委会审议通过，2007 年 1 月 1 日起实施的，在增强反洗钱监管效能、打击洗钱和上游犯罪、深化反洗 钱国际治理与合作等方面发挥了重要作用。但其存在洗钱上游犯罪类型范围 较窄、监管处罚规定粗略、缺乏对单位和个人的反洗钱要求、受益所有人制 度空白、特定非金融机构反洗钱制度不完善等不足，制约了反洗钱工作的有 效开展。因此，必须顺应反洗钱形势的发展变化，对《反洗钱法》进行较大 修改。

（二）全面践行风险为本的原则，维护金融安全和防范金融风险的现实需要 党的二十大报告指出，要加强和完善现代金融监管，守住不发生系统性 风险底线，强化经济、金融等安全保障体系建设。反洗钱是维护国家金融安 全、控制金融体系风险的重要制度安排。客户尽职调查、客户身份资料和交 易记录保存、大额交易和可疑交易报告、特别预防措施等反洗钱核心义务的 履行构成现代社会治理的基础，为全社会编织了一张保护正常经济金融活动 免受侵害的安全网。为适应新时代维护金融安全和防范金融风险的需要，须 对《反洗钱法》进行修改，将围绕追踪资金理念建立起来的反洗钱机制向纵 深发展，依法将所有金融活动全部纳入监管，覆盖全部资金交易流动密集的 行业，强化穿透式监管，消除监管空白和盲区。在反洗钱领域深入构建金融 风险防控体系，有效防控金融风险，维护国家安全、社会公共利益和金融 秩序。

（三）扩大金融高水平开放，积极参与全球治理的客观需要 各种严重犯罪和恐怖主义是人类社会共同的敌人，遏制和打击洗钱、恐 怖融资及相关犯罪是反洗钱的核心目标，反洗钱成为各国在国际法和国际准 则下参与全球治理的重要方面。自 20 世纪 90 年代以来，反洗钱在全球治理 中的重要作用越来越受到国际社会的认可，已经成为经济金融领域的重要国 际规则，是推动构建人类命运共同体的重要力量。2018 年至 2019 年，金融 行动特别工作组（FATF）对我国开展了反洗钱和反恐怖融资互评估，指出我 国特定非金融机构反洗钱、受益所有人等制度供给存在不足等问题。如不及 时完善相关制度，我国对外金融活动可能遭受歧视性待遇。法治是国家核心 竞争力的重要内容。当前，世界百年未有之大变局加速演变，和平与发展仍 然是时代主题，但国际环境不稳定性不确定性明显上升。我国不断发展壮大， 日益走近世界舞台中央。要加快涉外法治工作战略布局，协调推进国内治理 和国际治理，更好维护国家主权、安全、发展利益。因此，有必要对标国际 高标准反洗钱规则，统筹推进国内法治和涉外法治，补齐反洗钱领域涉外法 治短板。

法条链接

《中华人民共和国刑法》第一百二十条、 第一百九十一条、第三百一十二条、第三百四十九条。 《中华人民共和国反恐怖主义法》第二十四条、第五十二条、第八十三条。 《中华人民共和国国家安全法》第二十条。

《中华人民共和国立法法》第五条。 《中华人民共和国宪法》第二十八条。 《中华人民共和国立法法》第五条。