第四条【反洗钱措施与洗钱风险相适应】
反洗钱工作应当依法进行，确保反洗钱措施与 洗钱风险相适应，保障正常金融服务和资金流转顺 利进行，维护单位和个人的合法权益。
条文主旨
本条是关于反洗钱措施与洗钱风险相适应的规定。
立法背景与演变
本条新增条款，是在十四届全国人大常委会第九次会议对反洗钱法修订 草案进行初次审议的基础上，根据各方面意见，提请十四届全国人大常委会 第十一次会议审议的修订草案二次审议稿时增加的条款。进一步完善风险为 本的反洗钱原则和要求，确保反洗钱措施与洗钱风险相适应，风险管理和优 化服务相结合，避免采取与洗钱风险不匹配的过度的反洗钱措施，保障资金 流转和金融服务正常进行，坚持反洗钱工作的政治性和人民性，充分体现了 金融为民的宗旨。
条文解读
一、反洗钱工作应当依法进行 依法行政是依法治国基本方略的重要内容，是指行政机关必须根据法律 法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相 应责任的原则。依法行政也是市场经济体制条件下对政府活动的要求，是政 治、经济及法治建设本身发展到一定阶段的必然要求。治理一个国家、一个社 会，关键是立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大、最重要的规矩。 中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的 决定》明确提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”。在“关于 《决定》的说明”中，习近平总书记强调：“各级政府必须坚持在党的领导 下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公 开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。反洗钱是政府动用立法、司法、 监管等部门力量，调动有关的反洗钱义务机构对可能的洗钱活动予以监测、 识别、分析，预防、遏制和打击的一项系统工程，涉及金融和特定非金融机 构业务的多个领域，工作范围广，社会影响大，必须依法进行。
二、反洗钱外部性与社会责任 金融机构是反洗钱的主力军，反洗钱是国家赋予金融机构的法定义务。 但金融机构的核心任务是为经济社会高质量发展提供高质量金融服务，保障 正常金融服务和资金流转顺利进行是金融机构义不容辞的社会责任。反洗钱 需要一定的资源投入，金融机构反洗钱具有明显的外部性特征。因此，金融 机构的反洗钱措施必须与洗钱风险相适应。
（一）反洗钱成本收益分析
反洗钱的社会收益 洗钱活动虽然提高了犯罪分子的经济福利，但损害了整个社会公众福利。 政府的责任是保护公民不受犯罪和动乱的影响。国家为保护所有社会成员的 利益，要以立法形式明确反洗钱各义务主体的反洗钱义务。反洗钱收益是指 国家开展反洗钱和反恐怖融资工作对社会经济所产生的有利影响，主要表现 为社会收益和经济收益。反洗钱收益是一种预期收益，大于或等于未开展反 洗钱和反恐怖融资所造成损失的期望值。理论上，只要知道未开展反洗钱和 反恐怖融资工作，社会的各种损失和概率是多少，就能大体估算出社会损失 的预期值，该期望值就是反洗钱和反恐怖融资的预期收益。但实际工作中， 反洗钱直接收益很难测定，特别是维护国家安全、社会公共利益和良好金融 秩序的社会收益，更难准确衡量。开展反洗钱的国家和社会收益主要表现为 以下几个方面： （1）有利于维护良好的金融秩序。金融机构是洗钱犯罪分子洗钱的主要 渠道，如果犯罪分子利用金融机构洗钱活动猖獗，极易引发信用危机，动摇 金融系统的信用基础。洗钱犯罪资金在金融机构间和地区间的异常流动脱离 正常交易基本规律，给金融机构按照正常资金流动规律调度头寸带来了困难。 因此，通过反洗钱预防、遏制金融领域洗钱和相关犯罪有利于维护金融秩序。 （2）有利于宏观经济的健康有序运行。洗钱行为脱离基本经济规律，人 为改变社会资金的流量和流向，扭曲资产、商品价格，导致资源分配不当，破 坏国家在一段时期内资本和货币供求的平衡关系，造成利率和汇率的剧烈波 动，影响国家整体经济运行。打击洗钱犯罪有利于宏观经济的健康有序运行。 （3）有利于减少国家税收损失。洗钱是逃税、漏税的重要手段，世界各 国每年因洗钱造成税收损失数额巨大，损害了合法纳税人的利益和社会公平 正义。反洗钱打击逃税行为，可有效减少国家税收损失，保护合法纳税人利 益。所以，2017 年 4 月 18 日，中央全面深化改革领导小组审议通过《国务院 办公厅关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》，将反洗 钱、反恐怖融资和反逃税监管机制一并进行建设。 （4）有利于维护国家和金融机构的声誉。在国际社会越来越重视反洗钱 和反恐怖融资工作的形势下，一个国家如果反洗钱和反恐怖融资工作不力， 就会被列入反洗钱和反恐怖融资不合作的国家名单，国家信誉一旦因洗钱、 恐怖融资活动受损，会对社会经济发展产生严重不良影响。做好反洗钱工作 有利于维护国家和金融机构的声誉。
反洗钱的社会成本 反洗钱的社会成本可分为直接成本和间接成本。直接成本包括社会为预 防惩治洗钱犯罪而投入的各种成本，主要是为制定反洗钱和反恐怖融资法律、 设置反洗钱监管部门、实施反洗钱行政措施以及监督义务主体履行反洗钱和 反恐怖融资义务等投入的成本；反洗钱和反恐怖融资义务主体为遵守反洗钱 和反恐怖融资法律在经营中承担的额外成本，反洗钱主管部门监测、分析和 调查可疑交易活动成本以及反洗钱和反恐怖融资基础设施建设投入成本。其 中，金融机构及其他反洗钱和反恐怖融资义务主体的反洗钱和反恐怖融资成 本占很大比重。间接社会成本指国家的反洗钱和反恐怖融资措施在提高市场 效率、维护市场秩序的同时，有可能在某些方面造成效率低下以及市场无序 而增加的社会运行成本。
从以上分析可以看出，反洗钱收益主要表现为对国家和社会的收益，反 洗钱成本主要由金融机构等反洗钱和反恐怖融资义务主体承担，所以金融机 构反洗钱具有较强的外部性。
（二）金融机构反洗钱外部性
金融机构反洗钱成本收益分析 （1）金融机构反洗钱收益。为了做好反洗钱和反恐怖融资工作，金融机 构建立健全内控机制和风险防范措施，可减少法律风险、运营风险和声誉风 险。金融机构严格执行客户尽职调查措施可以避免与客户之间的信息不对称， 有助于自身业务管理和防范诈骗。金融机构反洗钱直接收益还包括免受监管 机关的处罚以及因运营良好能够从中央银行获得再贷款、再贴现等货币政策 的优惠。 （2）金融机构反洗钱成本。一是制度成本，主要指金融机构反洗钱和反 恐怖融资内部控制机制成本，包括制定内控制度、政策、程序和控制措施的 成本。二是组织和人力资源成本，主要是金融机构设置运行反洗钱机构与配 备及培训反洗钱和反恐怖融资工作人员成本等。三是操作成本，金融机构设 计、开发、运行计算机系统，执行反洗钱和反恐怖融资制度的执行成本。四 是惩罚成本，是金融机构不按法律规定履行反洗钱和反恐怖融资义务而被反 洗钱监管部门处罚所造成的损失。由于执法力度不同，并非所有违法行为都 能被查处并实现处罚，所以违法的惩罚成本是一种预期成本，它与违法行为 败露的难易、受到惩处的概率等因素有关。五是机会成本，指金融机构把一 部分资源用于反洗钱和反恐怖融资而丧失的机会成本。六是客户流失成本， 严格开展客户尽职调查和大额交易、可疑交易的上报有可能造成客户流失。 这些客户既有洗钱者，也有一些难以提供所需材料或不希望其业务经营被严 格审查的客户。
制度成本、组织和人力资源成本、操作成本是金融机构为履行反洗钱和反 恐怖融资职责而发生的直接成本，是金融机构可直接控制的成本，直接影响了 金融机构反洗钱水平和积极性。惩罚成本、机会成本、客户流失成本是金融机 构为承担反洗钱和反恐怖融资职责而发生的间接成本。从金融机构反洗钱成本 与收益看，金融机构反洗钱直接成本是影响金融机构反洗钱和反恐怖融资的重 要因素。
金融机构反洗钱的外部性特征 从反洗钱成本与收益分析可以看出，反洗钱成本主要由金融机构、特定 非金融机构等反洗钱义务主体承担，而反洗钱收益主要表现为社会收益，反 洗钱具有明显的外部性特征。外部经济是这样一种事件，它将可察觉到的利 益加于某些人，而这些人并没有完全做出直接或间接导致该事件的决策。用 数学语言描述外部效应，就是某社会主体的福利函数的自变量中包含了他 人的努力，而该社会主体并没有向他人提供报酬。即外部性可以表达为： ua=ua(x1, x2, x3 ... xm, y1 )，ua 表示 a 的个人信用，其依赖于一系列的活动 (x1, x2, x3 ... xm, y1 )，这些活动中 x1, x2, x3 ... xm 是 a 自身控制和授权范围内的，而 y1 是 由另外的 b 所控制的行为，b 被假定为同 a 一样的社会成员。 洗钱犯罪活动减少了社会福利，反洗钱活动增加社会福利，具有正外部 性特征。反洗钱的主要受益人是社会公众，社会公众以纳税人的身份委托政 府打击洗钱维护社会安定。一个稳定有序、具有良好信誉的金融体系对整个社 会是一种公共产品，作为公共产品就会出现“搭便车”问题，即社会公众享受 公共产品带来的好处，但没有有效的激励为公共产品的提供和维护作出贡献， 反洗钱这一公共产品的特性决定了其只能由代表社会公众利益的政府来提供， 在市场经济条件下，必须由政府通过制定法律法规明确反洗钱义务，运用国 家强制力来维护反洗钱这种公共产品。所以，通过反洗钱立法明确反洗钱和 反恐怖融资义务，通过有效的反洗钱监管督促金融机构履行反洗钱义务是提 升反洗钱有效性的重要手段。正是由于金融机构服务的特殊性及其反洗钱工 作的外部性，反洗钱要全面落实风险为本的反洗钱方法，不管是反洗钱监管， 还是金融机构履行反洗钱义务，都应采取与洗钱风险相适应的反洗钱措施， 合理配置反洗钱资源，充分调动金融机构反洗钱积极性和主动性。
三、确保反洗钱措施与洗钱风险相适应，保障正常金融服务和资 金流转顺利进行，维护单位和个人的合法权益 洗钱犯罪与毒品犯罪、有组织犯罪、金融犯罪、腐败犯罪等上游犯罪有 着紧密联系，严重破坏金融管理秩序，危害国家经济金融安全，社会危害性 大，应依法惩处。面对洗钱、恐怖融资的国际化问题，联合国、国际货币基 金组织、世界银行、亚太经济合作组织、金融行动特别工作组、国际金融监 管机构等国际组织采取行动共同打击。但从各国反洗钱工作实践看，在反洗 钱起步阶段，由于反洗钱工作以规则为本，在很多国家和地区，可疑金融交 易报告防御性报送严重，可疑金融交易报告的质量不断下降，有价值的可疑 交易报告信息被稀释，反洗钱工作有效性降低；更有甚者，个别国家和地区 虽然按照 FATF 要求，建立了比较完善的反洗钱法律制度体系，但没有真正贯 彻实施。通过第三轮反洗钱和反恐怖融资互评估，FATF 逐渐认识到该问题的 严重性。从 2005 年开始，FATF 着手风险为本反洗钱方法的研究，力求通过 风险为本反洗钱方法的推广，合理分配反洗钱资源，改善金融机构可疑交易 防御性报送的问题，提升反洗钱有效性。2007 年 6 月，FATF 在总结各成员 国及有关国际组织成功经验的基础上，公布了《风险为本的反洗钱方法指引： 高级原则和程序》a，要求各成员国贯彻风险为本反洗钱方法，全面评估洗钱和 恐怖融资风险，确保采取的防控洗钱和恐怖融资风险的措施与被识别出的洗 钱风险水平相适应，从而保证反洗钱资源得到最佳配置。2012 年 2 月，FATF 《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》“建议 1 评估风险与适用 风险为本的方法”明确要求：为确保有效控制风险，各国应当识别、评估和 了解本国的洗钱与恐怖融资风险，并采取相应措施，包括指定某一部门或建 立相关机制负责统筹风险评估、配置资源，有效降低风险。在风险评估的基 础上，各国应当采取风险为本的方法以确保防范和降低洗钱与恐怖融资风险 的措施与已识别的风险相匹配。风险为本方法应当作为在反洗钱与反恐怖融 资机制内有效配置资源、实施 FATF 各项建议中风险为本措施的基础性原则。 在识别为较高风险的领域，各国应确保其反洗钱机制有效应对该高风险；在 识别为较低风险的领域，各国可决定在满足一定条件时，对某些 FATF 建议采 取简化措施。此后，FATF 陆续发布银行业、寿险业、证券期货业、特定非金 融机构等不同行业的风险为本反洗钱方法的具体指引。FATF 在其第四轮、第 五轮反洗钱和反恐怖融资互评估中将风险为本反洗钱方法的实施作为评估的 核心内容。风险为本的反洗钱方法已经成为各成员国提升反洗钱有效性的基 本措施，成为反洗钱工作的基本方法。反洗钱监管也逐渐从规则为本向风险 为本转变，2021 年 3 月 4 日，FATF 发布了《风险为本反洗钱和反恐怖融资监 管指引》a，用于指导各成员国风险为本反洗钱监管工作。2021 年 10 月 22 日， FATF 发布《跨境支付执行 FATF 标准建议情况的调查报告》指出，缺乏基于 风险的方法和贯彻反洗钱和反恐怖融资要求的不一致会增加跨境支付成本、 降低速度、限制准入和降低透明度，也会给识别和验证客户和受益所有人、 有效筛选有针对性的金融制裁、共享客户和交易信息以及建立和维护代理银 行业务关系造成障碍 b。2022 年 2 月 21 日，中国人民银行有关负责人就暂缓 实施《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中 国人民银行 银保监会 证监会令〔2022〕第 1 号）回答记者提问中明确提出： 人民银行坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，始终践行以人民为中心的 发展思想，将持续指导金融机构加强反洗钱工作，在防范风险的同时进一步 优化为民服务，依法保护人民群众的资金安全和利益，持续提升金融服务实 体经济质效，特别是服务好中小微企业，改善营商环境，推动经济高质量发 展。2023 年 12 月 26 日，中国人民银行反洗钱局印发《风险为本反洗钱监管 指引（试行）》（银反洗发〔2023〕15 号），全面建立风险为本反洗钱监管机 制，着力提升反洗钱监管有效性。
资金账户是单位和自然人日常收付最基本的支付载体。高效安全的支付 结算运行体系有利于提升社会资金的配置效率，在建立现代市场经济体系、 助推社会经济高质量发展、服务乡村振兴等方面具有不可替代的重要作用。 深化“放管服”改革是打造法治化、市场化和国际化营商环境的重要措施。 深化账户管理“放管服”改革对于优化营商环境、维护良好的社会生活生产 秩序具有不可替代的重要作用。为支持实体经济高质量发展和提高企业开户 便利度，中国人民银行于 2019 年 7 月全面取消了企业银行账户行政许可，并 联合工信、市场监管等部门建成了企业信息联网核查系统，提高银行企业账 户服务质效。针对近年来部分银行业金融机构在账户管理上存在的不合理或 超出必要限度的身份核实措施给自然人和小微企业开户造成的误解和困扰， 2021 年 9 月 26 日和 10 月 9 日中国人民银行分别发布《关于做好流动就业群 体等个人银行账户服务工作的指导意见》（银发〔2021〕245 号）、《关于做好 小微企业银行账户优化服务和风险防控工作的指导意见》（银发〔2021〕260 号），2021 年 12 月 21 日中国银保监会发布《关于优化银行开户服务 切实解 决群众“办卡难”和小微企业“开户难”的通知》（银保监办发〔2021〕132 号），就自然人和小微企业简易开户服务作出了规定，要求银行业金融机构 优化自然人和小微企业银行账户开户流程，推进开户难“源头治理”“系统治 理”“综合治理”，适当放宽自然人、小微企业开户条件，公开自然人和小微 企业银行账户开户服务标准，推动建立适应我国经济社会高质量发展的银行 账户服务体系，让银行账户业务办理便利化成为常态，真正让社会公众享受 到金融服务便利化的改革红利。
提升支付服务水平，打通支付堵点，推动支付为民，实现国内国际无缝 对接，是优化营商环境的应有之义，是服务高质量发展的重要举措，是促进 高水平对外开放的内在要求。为进一步提升支付服务水平，更好服务社会民 生，优化营商环境，促进高水平对外开放， 2024 年 3 月 1 日国务院办公厅印 发《关于进一步优化支付服务提升支付便利性的意见》（国办发〔2024〕10 号），聚焦老年人、外籍来华人员等群体支付不便问题，加强协同配合，加大 必要的资源投入，多措并举打通服务堵点，推动移动支付、银行卡、现金等 多种支付方式并行发展、相互补充 a。
反洗钱工作必须学习贯彻落实党的二十大、二十届二中、三中全会和中 央金融工作会议精神，坚持“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”的 总体工作要求，处理好客户尽职调查与普惠金融及企业“降成本”之间的关 系，避免对低风险的客户和业务（服务）采取过度的反洗钱措施，在防范洗 钱和恐怖融资风险的同时，进一步优化为民服务，维护单位和个人的合法权 益，持续提升金融服务实体经济质效，特别是服务好中小微企业，改善营商 环境，推动经济高质量发展。在有效管理洗钱和恐怖融资风险的情况下，对 于难以中断的正常交易，金融机构可以在建立业务关系后尽快完成客户及其 受益所有人身份核实工作，最大限度地减轻金融机构和客户的负担，提升金 融机构为民服务的效率 b。义务机构在开展客户尽职调查时，应通过可靠和来 源独立的证明文件、数据信息和资料核实客户身份，了解客户建立、维持业 务关系的目的及性质，并在适当情况下获取相关信息。当前，正在实施的关 于反洗钱工作的一些制度也贯彻了风险管理与优化金融服务相结合的原则， 例如，《金融机构洗钱和恐怖融资风险评估及客户分类管理指引》《金融机构 客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》《中国人民银行办公 厅关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》等要求金融机构针对不 同风险的客户和业务采取差异化的反洗钱措施。
法条链接
FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 1。 《国务院办公厅关于进一步优化支付服务提升支付便利性的意见》（国办发〔2024〕10 号）。 《金融机构洗钱和恐怖融资风险评估及客户分类管理指引》（银发〔2013〕2 号）。 《中国人民银行办公厅关于进一步加强反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银办发〔2018〕130 号）。
《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》（中国人民银行 中国银行 保险监督管理委员会 中国证券监督管理委员会令〔2022〕第 1 号）a。
