第十二条【域外适用】
在中华人民共和国境外（以下简称境外）的洗 钱和恐怖主义融资活动，危害中华人民共和国主权 和安全，侵犯中华人民共和国公民、法人和其他组 织合法权益，或者扰乱境内金融秩序的，依照本法 以及相关法律规定处理并追究法律责任。
条文主旨
本条是关于反洗钱法域外治理的规定。
立法背景与演变
本条是新增加的条款。反洗钱是一项国家职责，同时也是国际义务，洗 钱犯罪的国际化特征决定了反洗钱域外治理的必要性。2023 年 11 月 27 日下 午，中共中央政治局就加强涉外法治建设进行第十次集体学习，中共中央总书记在主持学习时强调，加强涉外法治建设既是以中国式现代化全面 推进强国建设、民族复兴伟业的长远所需，也是推进高水平对外开放、应对 外部风险挑战的当务之急。在以国家主权平等为基石的国际法体系下，国内 法原则上具有属地性，此为国内法的域内效力，并构成国内法效力的一般原 则。从人类发展趋势的角度看，国内法的效力突破属地性限制是人类社会发 展进步到一定阶段的必然产物。经济全球化是全球化进程中的核心和主线， 是生产社会化和国际分工不断发展的结果。反洗钱的域外治理是由反洗钱工 作的国际化特征所决定的。洗钱的真实目的是通过掩饰隐瞒各种贪利性犯罪 收益的真实来源使违法犯罪收益合法化。随着科技进步和世界经济的迅速发 展，经济全球化趋势明显，全球商品和资金流动、信息传递、人员往来、服 务提供日益国际化。全球化在促进世界经济发展的同时，也被以谋取违法犯 罪收益的跨国犯罪分子所利用，原本在本土内完成的洗钱犯罪活动逐步发展 为跨越国境的国际洗钱活动。各个国家和地区经济、政治、法律制度的不同 及对洗钱犯罪容忍度的差异，给洗钱犯罪分子提供了广阔的活动空间，洗钱 犯罪的国际化特征日趋明显。特别是一些反洗钱监管薄弱的离岸金融中心为 犯罪分子的跨境洗钱提供了极大的便利和生存条件。洗钱的国际化问题需要 有效的反洗钱国际协同机制予以打击。面对复杂的跨境洗钱形势，联合国、 FATF 等国际组织在总结全球跨境洗钱监管经验的基础上，提出了防范国际贸 易洗钱、跨境运送实物现金洗钱等跨境洗钱的国际标准。例如，2023 年，在 缅甸各方的大力配合下，共有 4. 1 万名电信网络诈骗犯罪嫌疑人移交我方， 这些电信网络诈骗犯罪与洗钱密切关联。更为重要的是，在洗钱活动呈现国 际化趋势、各国普遍采取并升级反洗钱措施、金融机构跨境经营和资金流动 活动日趋频繁的背景下，我国的国家主权、安全、发展利益和公民、法人和 其他组织的合法权益等可能受到侵害，《反洗钱法》不能再将管辖范围局限于 中华人民共和国境内，或者局限于本国的义务机构。因此，本次立法与时俱 进，增加本条，拓展了《反洗钱法》的管辖范围，为反洗钱域外治理提供了 法律依据，补齐反洗钱领域涉外法治短板。
条文解读
一、反洗钱域外治理的重要性 在经济金融全球化时代，国际法对世界各国的影响越来越大，国际法律 性文件成为当前各国制定法律的重要依据，特别是在人权、反洗钱和知识产 权保护等方面。同时，全球化也从根本上改变了国际法和国际准则的结构， 新的因素和变革引起的全球性挑战需要新的国际治理机制去应对。各种严重 犯罪和恐怖主义是人类社会共同的敌人，遏制和打击洗钱、恐怖融资及相关 犯罪是反洗钱的核心目标，反洗钱成为各国在国际法和国际准则下参与全球 治理的重要方面。FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》 “建议 37 双边司法协助”“建议 38 双边司法协助：冻结和没收”“建议 39 引 渡”等三条建议从反洗钱国际合作的视角，对境外发生的洗钱和恐怖主义融 资活动危害本国主权和安全，侵犯本国公民、法人和其他组织合法权益，或 者扰乱境内金融秩序的域外治理作出了明确规定。 2006 年，《反洗钱法》颁布后，我国反洗钱工作步入法治化轨道。2015 年，我国颁布《反恐怖主义法》，对反恐怖主义融资监管职责等进行规定。 1997 年修订的《刑法》中首次专门设置了洗钱罪，此后根据打击洗钱和恐怖 融资活动需要，先后六次修订洗钱和资助恐怖活动犯罪有关条款，解决了洗钱 上游犯罪范围较窄、自洗钱入罪等问题，履行了我国加入一系列国际公约的义 务。中国人民银行单独或会同有关部门先后制定并发布了《金融机构反洗钱规 定》《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》《金融机构反洗钱和反恐怖 融资监督管理办法》《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存 管理办法》《金融机构客户尽职调查和客户身份资料及交易记录保存管理办法》 《受益所有人信息管理办法》等规章和规范性文件，不断健全反洗钱法律制度 体系。然而，人类社会进步与金融科技创新的迅速发展对现代洗钱犯罪治理提 出了新的要求，国际金融体系的发展、国家间经济往来的增强加速了经济金融 全球化进程，洗钱犯罪不再局限于一国内部，电子化跨境交易模式的便捷性使 得跨境洗钱更加快捷方便，洗钱犯罪的国际化趋势明显 a。 党的二十大报告指出：“中国坚持对外开放的基本国策，坚定奉行互利 共赢的开放战略，不断以中国新发展为世界提供新机遇，推动建设开放型世 界经济，更好惠及各国人民。中国坚持经济全球化正确方向，推动贸易和投 资自由化便利化，推进双边、区域和多边合作，促进国际宏观经济政策协调， 共同营造有利于发展的国际环境，共同培育全球发展新动能。”在我国进一步 扩大高水平对外开放的背景下，跨境洗钱犯罪风险将日益增加，由于原《反 洗钱法》没有关于域外适用的规定，以至于对在境外发生的危害中华人民共 和国主权、安全和利益，侵犯中华人民共和国公民、法人和其他组织合法权 益，或者扰乱境内金融秩序的洗钱和恐怖主义融资活动难以形成有效约束。 有鉴于此，本次修订《反洗钱法》，在完善国内反洗钱制度的同时，拓展其域 外适用效力，以维护国家主权、安全以及我国公民、法人和其他组织合法权 益和国内金融秩序。
从法律规范的逻辑来看，《反洗钱法》与反洗钱刑法规范之间是前置法与 保障法的关系，由《反洗钱法》框定反洗钱刑法规范所保护的社会关系的内 容。在管辖权的空间效力方面，《刑法》明确规定以属地管辖为主，辅以属人 管辖、保护管辖和普遍管辖的混合式管辖模式，赋予我国刑法域外适用的功 能。我国《反垄断法》《国家安全法》和《网络安全法》等法律也对国内法域 外适用作出了规定，已经为《反洗钱法》的域外适用作了充足的准备。例如， 《刑法》第八条规定：外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家 或者公民犯罪，而按本法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用本 法，但是按照犯罪地的法律不受处罚的除外。
二、《反洗钱法》域外适用
（一）反洗钱域外治理的适用条件 本条是关于反洗钱域外治理和管辖权的专门规定，明确规定对境外发生 的洗钱和恐怖主义融资活动可以适用《反洗钱法》，但依法必须满足三个条件 之一：①危害中华人民共和国主权和安全；②侵犯中华人民共和国公民、法 人和其他组织合法权益；③扰乱境内金融秩序。这一规定既积极回应了反洗 钱法律域外适用的需要，也旗帜鲜明地宣示《反洗钱法》应当保护国家主权、 安全，公民、法人和其他组织的合法权益和国内金融秩序。
（二）反洗钱域外治理的管辖 《反洗钱法》的域外使用是新增条款内容，需要国务院反洗钱主管部门与 国家有关部门进一步制定相关的制度，真正将本条法律规定落到实处。《反洗 钱法》域外效力不仅意味着我国可以对境外分支机构进行跨境监管，还能为 我国有关部门主动对外国机构进行监管调查提供合法性依据。我国境内的外 国金融机构和外国人，应当遵守我国《反洗钱法》的相关规定，履行相应的 反洗钱义务。虽然外国主体可以依据母国法律采取合适的行动，但涉及中华 人民共和国主权、安全以及公民、法人和其他组织合法权益的，应当报请我 国有关部门批准。另一方面，虽然域外适用具有极为重要的现实意义，但其 本质上仍属单边主义的外化表现方式，应当慎重使用。应当根据境外洗钱和 恐怖主义融资活动是否违反国际法和国际关系基本准则，是否侵犯中华人民 共和国主权、安全，是否侵犯我国公民、法人和其他组织合法权益，是否危 害我国金融秩序以及其他因素进行综合考量。对我国《反洗钱法》域外适用 制度的完善，应当综合考量属地管辖、属人管辖和保护管辖，形成立体网络， 共同编织域外适用的法律制度体系。
属地管辖 属地管辖权是国家主权的象征。但自 20 世纪以来，国家主权的属地性 和经济活动的跨国流动性之间的矛盾逐渐凸显，国家实力的外溢需要国家提 供法律的保障，加之信息网络技术的发展使人类社会愈发紧密地连接为一个 整体，地理意义上的边界逐渐模糊，传统的管辖权已经不足以满足现实需要。 在特定历史背景的推动下，属地管辖逐渐突破固有的国家领土边界，与国家 利益在全球范围内同频同向延伸。属地管辖的理论也在司法实践中不断推进， 逐渐演化出诸如主观属地、客观属地等为国际社会广泛接受的推定适用原则。 在涉外语境下的属地原则意涵已发生变迁，只要行为或者结果有一项发生在 领域内即可管辖，包括浮动领土和虚拟空间。但依据属地管辖进行漫无边际 的扩张会导致国际管辖权冲突加剧，恶化反洗钱国际环境。属地管辖原则不 应当仅仅作为一个将特定的行为与特定的国家联系起来的机械化标准，还要 作为跨境监管过程中关于公平性和合法性的一种具体表达，需要以新的连接 点作为一国扩张属地管辖权的依据。该连接点与本国的关联性越强，以属地 原则进行的国内法域外适用的合法性也就越强。因此，本次立法将“在中华 人民共和国境外（以下简称境外）的洗钱和恐怖主义融资活动危害中华人民 共和国主权、安全，侵犯中华人民共和国公民、法人和其他组织合法权益 , 或 者扰乱境内金融秩序的”作为属地连接点，为以属地原则进行的《反洗钱法》 法域外适用提供了合法的依据。
属人管辖 属人管辖分为积极属人管辖和消极属人管辖。积极属人管辖又称被告 人国籍原则，是指母国对于在境外的本国公民适用本国法律的原则；消极属 人管辖又称被害人国籍原则，是指外国人在境外侵犯本国公民利益时，适用 母国的法律规制外国人的行为以保护本国公民。实际上，消极属人管辖原则 有保护管辖之意味，根据普遍承认的国际法习惯规则，消极属人管辖更倾向 于阐明每一个国家对于正在国外的本国公民享有保护的权利。反洗钱领域在 “风险为本”原则的引领下，依据属人管辖原则能够完善跨境监管体系，以法 律的形式约束境外主体的行为，降低其洗钱风险，实现反洗钱法律域外适用 的预期功效。
保护管辖 保护管辖原则也称安全原则、自卫原则，是指一国可对发生于其领土外 的危害其国家安全、领土完整或重要经济利益的犯罪主张管辖权。保护管辖 原则是国际法与刑法交织的产物，衍生自国家内在的自卫权。如今，几乎所 有国家对影响其本国安全的外国人在境外的行为都可以行使管辖权，只要国 家对该管辖权的主张具有合理性且不损害其他国家利益即可。保护管辖权在 实践中会受到属地管辖权和属人管辖权的影响。一方面，保护管辖是属地管 辖的例外，在洗钱活动不断蔓延时填补属地管辖权的不足，主动打击洗钱活 动。另一方面，保护管辖具有消极属人管辖之效用，能够在外国人于境外侵 犯我国公民、法人和其他组织的权益时给予法律保护。
法条链接
《中华人民共和国刑法》第八条。 FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》建议 37、建议 38 、建议 39 、建 议 40 。
