第十五条【特定非金融机构主管部门职责】

国务院有关特定非金融机构主管部门制定或者 国务院反洗钱行政主管部门会同其制定特定非金融 机构反洗钱管理规定。 有关特定非金融机构主管部门监督检查特定非 金融机构履行反洗钱义务的情况，处理反洗钱行政 主管部门提出的反洗钱监督管理建议，履行法律和 国务院规定的有关反洗钱的其他职责。有关特定非 金融机构主管部门根据需要，可以请求反洗钱行政 主管部门协助其监督检查。

条文主旨

本条是关于特定非金融机构主管部门职责的规定。

立法背景与演变

原法第三十五条规定：“应当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围、 其履行反洗钱义务和对其监督管理的具体办法，由国务院反洗钱行政主管部 门会同国务院有关部门制定。”在原法第三十五条的基础上修改成为新法第 十五条、第四十二条和第六十四条的内容。新法第四十二条规定了特定非金 融机构的义务；第六十四条给出了特定非金融机构的范围。新法新增国务院 有关特定非金融机构主管部门职责作为第十五条，“国务院有关特定非金融机 构主管部门制定或者国务院反洗钱行政主管部门会同其制定特定非金融机构 反洗钱管理规定。有关特定非金融机构主管部门监督检查特定非金融机构履 行反洗钱义务的情况，处理反洗钱行政主管部门提出的反洗钱监督管理建议， 履行法律和国务院规定的有关反洗钱的其他职责。有关特定非金融机构主管 部门根据需要，可以请求反洗钱行政主管部门协助其监督检查。”新法将特 定非金融机构监督管理职责规定为三个方面：一是明确国务院有关特定非金 融机构主管部门制定特定非金融机构反洗钱管理规定的职责，二是明确特定 非金融机构主管部门监督检查特定非金融机构履行反洗钱义务的职责，三是 与反洗钱行政主管部门在监督检查工作中的合作。本次修法赋予国务院有关 特定非金融机构主管部门明确的反洗钱监督管理职责，充分考虑到《反洗钱 法》生效实施以来特定非金融机构监督管理面临的问题，有利于加强和改进 对特定非金融机构反洗钱监督管理，进一步落实特定非金融机构反洗钱监督 管理职责。与《反洗钱法》原有规定和对金融机构的反洗钱监督管理不同的 是，对特定非金融机构的反洗钱监督管理，本着实事求是的原则，明确国务 院有关特定非金融机构主管部门为主，国务院反洗钱行政主管部门为辅。这 也是由以往反洗钱监管历史背景决定的，中国人民银行承担对金融机构的反 洗钱监管职责，具有一定的优势和经验，而中国人民银行对房地产中介、会 计师事务所、律师事务所等特定非金融机构没有监管的履职经历和管理经验， 由特定非金融机构主管部门承担特定非金融机构反洗钱监管主体责任，既符 合我国国情，也是其他国家的通常做法；既考虑到特定非金融机构涉及行业 众多、业务复杂的特殊情况，也有利于发挥特定非金融机构主管部门的职能 优势。

条文解读

一、国务院有关特定非金融机构主管部门制定或者国务院反洗钱 行政主管部门会同其制定特定非金融机构反洗钱管理规定 强化特定非金融机构反洗钱工作目前已经成为我国反洗钱工作的重中之 重。一方面是我国打击洗钱犯罪的需要。犯罪分子为掩饰隐瞒其违法犯罪所 得的巨额黑钱的来源、性质和流向，规避执法部门追查，总会选择资金交易 密集、划拨迅速、便于隐匿和监管薄弱的领域和环节清洗犯罪收益。金融机 构是社会资金融通的主要载体和媒介，其产品和服务的特点被犯罪分子所青 睐，成为犯罪分子洗钱的主要通道。随着金融系统反洗钱工作的不断强化， 对洗钱犯罪分子形成强有力的震慑，洗钱活动逐步向赌场、贵金属交易、房 地产中介、会计师事务所和律师事务所等特定非金融机构渗透。据《中国 洗钱和恐怖融资风险评估报告（2022 年）》，2017 年至 2020 年洗钱犯罪审 结案件显示，洗钱威胁主要集中在银行业及非银行支付业，其中涉及银行 业洗钱案件数量占比最高，为 73.22%；非银行支付业为 17.88%；房地产业 占 3.53%、证券业 1.85%、贵金属与宝石行业 1.23%、基金业 0.44%、期货 业 0.39%、保险业 0.33%、其他金融业 0.84%、会计师行业 0.17%、律师行 业 0.11%。另一方面，也是与国际接轨的需要，FATF《打击洗钱、恐怖融资 与扩散融资的国际标准建议》明确规定特定非金融行业和职业的反洗钱职责， 要求各成员国强化对特定非金融行业和职业的反洗钱监管。2006 年和 2018 年 FATF 分别对我国反洗钱和反恐怖融资工作开展了第三轮和第四轮反洗钱和反 恐怖融资互评估。从两次互评估的结果看，FATF 对我国反洗钱和反恐怖融资 工作总体评价较高，高度认可我国在反洗钱和反恐怖融资方面取得的积极进 展，认为我国的反洗钱体系具备良好基础。同时也明确指出，我国除信托公 司和贵金属场内交易外，没有将其他特定非金融行业和职业 a 纳入反洗钱监管 范围，反洗钱主管部门没有开展特定非金融行业和职业的洗钱和恐怖融资风 险评估；特定非金融行业和职业普遍缺乏对自身洗钱风险及反洗钱义务的认 识，在反洗钱内控机制建设、客户尽职调查、受益人识别、可疑交易报告等 职责履行方面存在空白和缺陷；与特定非金融行业和职业相关的 3 项技术合 规性评估指标全部评价为不合格，2 项相关的整体有效性评价指标分别评价 为中、低水平。FATF 建议我国建立健全特定非金融行业和职业反洗钱法律制 度，对特定非金融行业和职业的洗钱和恐怖融资风险进行全面评估，加大反 洗钱监管力度，提升特定非金融行业和职业合规和风险管理水平。 根据 FATF《打击洗钱、恐怖融资与扩散融资的国际标准建议》，特定非 金融行业和职业主要包括：从事特定业务的或者规定金额以上交易的赌场、 房地产中介、贵金属和珠宝交易商，律师、公证人、其他独立的法律专业人 士及会计师，信托和公司服务提供商等。当然，各国还可以根据洗钱风险， 指定风险较高的行业和职业履行反洗钱义务。

在我国，特定非金融机构主要包括：房地产中介、贵金属和珠宝交易商、 律师、公证人、注册会计师等。本法修订后的第六十四条专门对应当履行反 洗钱义务的“特定非金融机构”的范围进行了明确。在法律层面解决了“应 当履行反洗钱义务的特定非金融机构的范围”法律实施过程中存在的问题。 目前，我国对于特定非金融机构已经建立了相应的管理制度，各行业主管部 门也开展了相应的反洗钱工作。例如：《刑法》明确规定赌博属违法行为。我 国对彩票业实行严格管制，彩票单注奖金 500 万元要报告大额交易报告，一 次投注 10000 元的须报上级彩票机构。我国建立了以《中华人民共和国城市 房地产管理法》为基础的较为完善的房地产管理体系，对房地产及从业人员 实行全方位监管，对客户进行较为严格的身份识别。我国金银进出口由中国 人民银行统一管理，上海黄金交易所要求会员严格执行客户尽职调查、记录 保存的相关规定。《中华人民共和国律师法》对律师的职业操守和客户身份认 定、交易记录保存等作出了明确的规定。《中华人民共和国注册会计师法》规 定我国注册会计师主要从事法定审计业务，没有授权其开展代理理财、信托、 对外投资等业务。《中华人民共和国公证法》对公证机构设立、办理的公证事 项、事务以及禁止性行为作出了明确的规定。信托投资公司已经作为银行业 金融机构纳入反洗钱工作领域。 2018 年，中国人民银行办公厅发布的《关于加强特定非金融机构反洗钱 和反恐怖融资监管工作的通知》（银办发〔2018〕120 号），依据 FATF 的标准 明确界定了我国特定非金融机构的范围及反洗钱职责。《中国人民银行关于加 强贵金属交易场所反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银发〔2017〕218 号）、 《住房城乡建设部 人民银行 银监会关于规范购房融资和加强反洗钱工作的通 知》（建房〔2017〕215 号）、《财政部关于加强注册会计师行业监管有关事项 的通知》（财会〔2018〕8 号），对贵金属场内交易、房地产领域和注册会计 师行业的反洗钱工作提出了较为明确的要求。按照本规定，国务院有关特定 非金融机构主管部门，例如：司法部、财政部、住房和城乡建设部、市场监 管总局等应当单独制定，或者会同中国人民银行共同制定适用于特定非金融 机构反洗钱管理规定，包括立、改、废相应行业的反洗钱管理规定，不断完 善特定非金融机构反洗钱监管制度。

二、有关特定非金融机构主管部门监督检查特定非金融机构履行 反洗钱义务的情况，处理反洗钱行政主管部门提出的反洗钱监督管 理建议，履行法律和国务院规定的有关反洗钱的其他职责 2018 年以来，我国反洗钱行政主管部门联合有关特定非金融机构主管 部门积极落实《关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发 〔2018〕120 号）要求，逐步推进特定非金融机构启动反洗钱试点工作，开始 将特定非金融机构纳入反洗钱监管领域。个别特定非金融机构已经向中国反 洗钱监测分析中心报告可疑交易报告，有些涉及特定非金融机构的案件线索 被公安部门立案查处并进入审判阶段。虽然特定非金融机构的反洗钱工作初 步取得了一定成效，但仍存在特定非金融机构反洗钱意愿不高、反洗钱基础 薄弱的问题，对这些行业的反洗钱监管工作也处于宣传培训、调查走访层面， 监管措施有限，惩戒约束力明显不足。本次修法进一步明确特定非金融机构 主管部门监督检查特定非金融机构履行反洗钱义务的情况、处理反洗钱行政 主管部门提出的反洗钱监督管理建议等职责，随着新《反洗钱法》的进一步 贯彻落实，我国特定非金融机构反洗钱工作必将实现质的飞跃。

三、有关特定非金融机构主管部门根据需要，可以请求反洗钱行 政主管部门协助其监督检查 虽然本条第二款规定了特定非金融机构主管部门的反洗钱监督检查职责， 但特定非金融机构主管部门没有开展反洗钱监督检查的经验，反洗钱监督检 查专业人员在反洗钱技能培养、监督检查方式、方法探索和创新等方面存在 一定的局限性。一旦特定非金融机构主管部门有需求，反洗钱主管部门可以 在反洗钱专业知识上予以协助，发挥反洗钱主管部门反洗钱监管的职能优势。 当然，协助特定非金融机构主管部门做好特定非金融机构的反洗钱工作，也 是反洗钱主管部门的职责所在。

法条链接

《中华人民共和国刑法》第三百零三条。 《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十条、第六十一条、第六十二条、第六十三条。 《中华人民共和国律师法》第二十七条、第三十八条。

《中华人民共和国注册会计师法》第六条、第二十条。 《中国人民银行办公厅关于加强特定非金融机构反洗钱监管工作的通知》（银办发〔2018〕120 号）。

《中国人民银行关于加强贵金属交易场所反洗钱和反恐怖融资工作的通知》（银发〔2017〕218 号 ）。

《住房城乡建设部 人民银行 银监会关于规范购房融资和加强反洗钱工作的通知》（建房〔2017〕 215 号）。

《财政部关于加强注册会计师行业监管有关事项的通知》（财会〔2018〕8 号）。 《中华人民共和国公司法》第二十九条、第三十二条。

《中华人民共和国市场主体登记管理条例》（中华人民共和国国务院令第 746 号）第八条、第 九条。

《防范和查处假冒企业登记违法行为规定》（国家市场监督管理总局令 2024 年第 88 号）。 《企业登记代理机构管理暂行办法》（国家工商行政管理局令 1995 年第 47 号、国家工商行政 管理局会 1998 年第 86 号修订）。